基层是卫生健康体系的基础，是守护群众身心健康的第一道防线，也是推进健康中国建设的战略基点。以基层为重点，是新中国成立以来党的卫生与健康工作方针的一贯要求。党的二十大报告提出“提高基层防病治病和健康管理能力”，并要求“发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区”。党的二十届三中全会进一步强调“促进优质医疗资源扩容下沉”和“强化基层医疗卫生服务”。2024年12月，中央经济工作会议提出“实施医疗卫生强基工程”。2025年政府工作报告将实施医疗卫生强基工程作为重要任务。

  《医疗卫生强基工程实施方案》明确了未来5年系统化集成化推进强基的路线图。《实施方案》以规划布局和功能定位为关键强化基层服务网络，以基层为重点统筹硬件设施与资源要素、协同相关制度和体制机制，以群众需求为导向保障优化基本医疗卫生服务，保障群众就近就便享有系统连续、优质高效的健康服务，推动县区卫生健康一体均衡发展。

医疗卫生强基工程
是一项全局性基础性工程

  基层医疗卫生点多、线长、面广、量大，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益和诉求紧密相关。截至2024年底，全国有基层医疗卫生机构104万个，其中乡镇卫生院3.3万个、社区卫生服务中心（站）3.7万个、村卫生室57.1万个、县级医院1.8万家、县级疾控中心2800多个，为群众提供日常预防保健、常见病多发病诊疗、康复护理、健康管理等基本服务，是重要的民生保障和社会安全网。医疗卫生强基工程是实施健康优先发展战略的重要载体，是推进健康中国建设的关键抓手。立足2035年基本实现社会主义现代化特别是建成健康中国、实现基本公共服务均等化、农村基本具备现代生活条件等目标要求，应当把医疗卫生强基工程作为一项关系全局、关乎长远的基础性任务。

  首先，医疗卫生强基工程是新型城镇化和乡村全面振兴的重要支撑。2020—2024年，我国常住人口城镇化率从63.4%提高到67%，每年超过1000万的农村居民进入城镇。城镇化已从“快速增长期”转向“稳定发展期”，农业转移人口市民化规模庞大，落实党的二十届三中全会“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”要求，城市基层医疗卫生服务面临压力。同时，越来越多农村人口向县城集聚，乡镇和村庄分化加剧，人口流入地公共服务压力加大，“空心化”乡村留守居民多为老幼妇残等疾病易感人群，健康需求更为集中。医疗卫生是最具基础性的公共服务。为此，需要着力完善与人口变化相适应的基层医疗卫生资源统筹调配机制，前瞻研判、动态调整、提高质效、促进均衡，加快基本公共卫生服务均等化和基本医疗服务均质化，有力支撑以人为本的新型城镇化和农业农村现代化。

  其次，实施医疗卫生强基工程是积极应对人口老龄化的关键举措。当前，我国人口老龄化正处于从中度向中重度水平加速演化阶段。据粗略测算，2024—2035年，60岁及以上老年人口年均增长1000万左右，80岁以上高龄老年人口年均增长200万以上；78%以上的老年人患有1种以上慢性病，约20%的老年人患有3种及以上慢性病，失能和部分失能老年人约4000万、完全失能老年人约1200万，卫生健康系统面临资源、费用、模式与治理等多重挑战。健康是人自主生活和社会参与的基础，健康老龄化是保持社会活力、确保经济社会可持续发展的关键。以急性期和专科单科诊疗为主的服务体系和服务模式，难以有效满足多病共治和康复照护等综合需求。为此，需要以县区为基本单元，加快构建以健康为中心的“防、治、康、护、管”一体化卫生保健网络，筑牢老龄社会下的健康“压舱石”。

  再次，医疗卫生强基工程是构建分级诊疗体系、破解卫生健康不平衡发展问题的治本攻坚之举。建立分级诊疗制度是深化医药卫生体制改革、构建整合型服务体系的根本策略。习近平总书记明确提出，分级诊疗制度是五项基本医疗卫生制度之首。围绕分级诊疗制度建设，以及医联体建设和家庭医生签约服务“一体两翼”，国家持续完善政策体系、改革体制机制，各地积极探索创新，分级诊疗制度建设取得显著成效，但优质医疗资源总量不足和布局不均衡、基层防病治病和健康管理能力不强、机构间衔接协作不紧密、群众就医向大医院集中态势等问题仍然存在。究其原因，在于尚未建立起“以基层为重点”的资源下沉和经济政策体系。为此，需要发挥我国制度优势，集中资源力量补齐基层医疗卫生这一民生短板，建立城乡居民健康“守门人”制度，推动医疗卫生工作重心下移、资源和服务下沉。

系统性整体性协同性
是医疗卫生强基工程的关键

  医疗卫生强基工程是一项系统工程，系统性、整体性、协同性是《实施方案》鲜明特征，也是实施强基工程的关键所在。《实施方案》坚持系统观念、整体谋划，以县区为基本单元，强化以基层为重点的资源要素系统整合和体制机制协同集成，突出城乡融合和县乡村一体，着力强基层、固基础、保基本，为破解卫生健康发展不平衡问题指明了方向和路径。

  一是以规划布局和功能定位为关键强化基层服务网络。适应新型城镇化和乡村全面振兴背景下人口增减分化和城乡融合发展趋势，基层医疗卫生机构需要进行布局调整和分类指导。《实施方案》将“优化基层医疗卫生机构规划布局”放在主要任务的第一条，凸显了强基工程的规划先行原则。在优化机构规划布局基础上，《实施方案》突出乡村医疗卫生机构一体化管理、“固定﹢流动”服务模式，并要求全面建立国家、省、市、县、乡五级巡回医疗制度、完善县区医疗急救体系，确保15分钟可达最近医疗点，实现“服务全覆盖”。同时，《实施方案》把强化基层医疗卫生服务功能摆在更加突出的位置，明确了各个机构的功能定位，细化了紧密型医联体内涵建设的具体要求，特别是以人员为核心的资源下沉、五大急诊急救中心建设和“分布式检查、集中式诊断”等任务，要求到2027年紧密型县域医共体基本实现县和县级市全覆盖，更加注重提升体系整体绩效。

  二是软硬并举全面巩固基层基础设施条件与能力水平。针对制约基层服务水平的短板弱项，《实施方案》以县域医共体为基本单位进行整体建设和全面巩固。在硬件设施方面，《实施方案》在2024年和2025年中央资金支持建设基础上，提出“十五五”时期要支持1000个左右紧密型县域医共体建设、推进县级医院和中心乡镇卫生院提质升级、加强五大资源共享中心建设、改善县级医院薄弱科室和乡镇卫生院设施设备条件、配置“巡回医疗车﹢移动手术室”等移动设备，提升边远地区、山区海岛、边境口岸地区能力水平。这将极大推动医疗卫生资源增量配置“以基层为重点”。在人才队伍方面，《实施方案》通过县管乡用和乡聘村用、全科医生特岗计划、大学生村医专项、农村订单定向免费医学生等多种方式解决基层缺人的问题。此外，《实施方案》将数智化作为解决基层不强问题的重要途径，推进以电子健康档案为载体的信息归集和开放应用，加快医学人工智能辅助诊疗基层应用。

  三是以群众需求为导向保障优化基本医疗卫生服务。《实施方案》提出“基本公共卫生服务普惠”“基本医疗服务提升”“重点人群服务保障”三大行动，推动基本公共卫生服务均等化和基本医疗服务均质化。在公共卫生方面，2025年我国基本公共卫生服务人均财政补助标准已达到99元，未来在持续优化服务内容、增加服务频次的基础上，应进一步强化以重点人群和健康问题为导向的服务优化整合，强化基层多病同防共管。在基本医疗方面，《实施方案》把基层学科和能力建设作为重点，提出到2030年常住人口5万以上的县区普遍具备白内障手术和血液透析能力的要求，并要求一般人群家庭医生签约服务覆盖率每年提升1至3个百分点，着力缩小基层与大医院基本医疗服务水平差距。在重点人群方面，《实施方案》提出儿科和精神卫生、普惠托育和“一老一小”健康服务、职业健康保护等服务要求，并要求在公共场所和社区推广配置自动体外除颤器（AED）。

  四是医疗、医保、医药、医防协同深化基层体制机制改革。“以基层为重点”深化体制机制系统集成改革，是破解基层不强问题的关键。《实施方案》着力推动医疗、医保、医药和医防政策协同发力，完善基层发展激励机制。在投入方面，要求落实政府投入保障责任、加大对基层医疗卫生机构的投入倾斜力度；在医保方面，要求遴选适合基层医疗卫生机构诊治的病种，推进统筹地区内“同病同付”，完善不同层级机构差别化支付政策、支付比例向基层机构倾斜，并要求落实紧密型县域医共体医保支付相关政策；在人事薪酬制度方面，提出支持县域医共体持续完善薪酬分配政策，注重医务人员稳定收入和有效激励；在药品政策方面，要求健全县乡村用药衔接联动机制，动态调整乡村两级用药目录；在医防融合方面，要求在紧密型医联体设立专兼职疾控监督员并将基层机构纳入传染病监测网络。特别是，《实施方案》要求将实施医疗卫生强基工程作为健康中国建设和推进乡村全面振兴的重要内容，有利于构建政府主导、多部门协同推进格局。（采集：陈翠平、骆翠翠、卢秋月  整理：卫晓建   来源：健康报  作者：中国医学科学院医学信息研究所研究员 王秀峰）

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